El sector energético ha sido uno de los pilares de la economía mexicana, y dentro de él, el sector petrolero tiene un lugar prioritario. Alcanzó su cenit a fines de la década de los setentas, cuando las rentas petroleras representaron cerca de cinco por ciento del PIB, y en los lustros siguientes cayó casi de forma ininterrumpida, hasta representar menos de medio punto porcentual de la producción total de bienes y servicios en 1998. El nuevo siglo parecía ir de la mano con un nuevo auge del petróleo, hasta que la Gran recesión hizo que las rentas petroleras cayeran en más de un punto porcentual en un año, y aunque para el 2011 había signos de recuperación, las rentas cayeron estrepitosamente hasta 2016, cuando otra vez volvieron a representar menos de uno por ciento del ingreso. Cierto: aumentaron mediocremente en 2017 (1.1%, de acuerdo con el Banco mundial), lo que parece confirmar que la era del petróleo como eje rector de la economía mexicana ha terminado.
La Reforma energética de 2013
Esta tendencia decreciente desde 1980 tiene dos interpretaciones. Por un lado, el fin de la era petro-dependiente de la economía mexicana debe verse como algo positivo: apostarle todo a una sola carta por definición es más peligroso, y el riesgo aumenta en un mundo que tiende a preferir energías que no contaminan y en un país donde la industria petrolera está controlada por el estado. Sin embargo, la intuición económica más básica indica que esa misma hegemonía del estado en la industria que invita a ver como algo bueno el fin de la petro-dependencia es una razón para pensar que la industria es muy ineficiente, y que una buena reforma administrativa aumentará significativamente la producción y la rentabilidad. En 2013, usando como argumento la segunda interpretación, el congreso aprobó la Reforma energética como parte del paquete de reformas contempladas dentro del Pacto por México, para lograr -de acuerdo con el documento oficial- “materializar plenamente el potencial de nuestro país” en el sector[1].
El documento expedido por el gobierno para explicar la reforma -de más de cuarenta páginas- redunda en repeticiones innecesarias que confunden en lugar de aclarar. El gobierno de Peña Nieto identificó un problema: la ley establecía que solo Pemex podía extraer y explotar los hidrocarburos del país, y Pemex, dados sus recursos limitados y la baja rentabilidad del gas relativa a la del petróleo, se enfocó en la extracción y producción de petróleo; la era de fácil acceso al petróleo acabó en la primera década de este siglo (en 2004 se produjeron 3.4 millones de barriles diarios, en 2013 solo 2.5) y para seguir extrayéndolo en grandes cantidades es necesario explorar cuencas de lutitas y aguas profundas, pero Pemex no tenía ni la capacidad técnica ni operativa, porque le faltaban recursos.
De acuerdo con el diagnóstico, se necesitaban 33 mil millones de dólares más por año para que Pemex pudiera aprovechar al máximo las reservas nacionales de hidrocarburos. El documento no refiere la forma en que se realizaron las estimaciones, pero afirma que incluso un mejor régimen fiscal sería insuficiente para satisfacer la necesidad de capital. Para resolver el problema el gobierno propone permitir que empresas privadas -nacionales y extranjeras- ayuden a Pemex en su tarea. El obstáculo es la constitución, que establece que Pemex tiene que llevar a cabo todas las actividades de la industria petrolera, así que para volver eficiente el sector energético -concluye el documento- hay que cambiar la constitución.
Hasta ahí la reforma constitucional parece el camino correcto. Pero las ideas patrioteras que propugnan por la propiedad estatal de los recursos naturales -legado de la expropiación de Lázaro Cárdenas- impidieron que la reforma llegara lejos. El artículo 27 de la constitución se modificó para que el gobierno pueda otorgar contratos a empresas privadas para extraer hidrocarburos del subsuelo. Pero solo para extraer. La explotación de los hidrocarburos queda reservada para Pemex, nadie más. Peor aún: todas las asignaciones se le ofrecerán primero a Pemex, y solo si no puede comprobar que tenga capacidad financiera y técnica para desarrollar el proyecto se procede a someter a concurso la licitación, pero Pemex todavía puede seguir participando del proyecto, aunque asistida por otras empresas (sistema de Ronda cero).
A pesar de que la reforma representa un avance frente a las condiciones previas, las limitaciones son claras desde el planteamiento. Pemex mantiene el monopolio de la explotación de los hidrocarburos, así que el sector sigue condenado a la ineficiencia. Solo habrá mejorías en la extracción de los recursos. Pero la modernización de la extracción está muy limitada por la Ronda cero: el proceso se vuelve más lento, en consecuencia más costoso; pocos proyectos serán sometidos a concurso público, por lo que solo una parte de los proyectos se volverán más eficientes; y como Pemex no compite en igualdad de condiciones con las demás empresas no tiene muchos incentivos para mejorar, id est, seguirá siendo una empresa profundamente ineficiente. La larga retahíla de frases como “mantener la propiedad de la nación” o “propiedad de todos los mexicanos” que plaga el texto confirma que las ideas políticas retrógradas de los legisladores impidieron que se llevara a cabo una reforma admirable.
Son esas limitaciones una de las razones por las que no logró sus principales objetivos. Según el documento oficial, la Reforma energética llevaría a producir 3 millones de barriles diarios de petróleo en 2018, pero en octubre de 2018 solo se producían 1.76 millones, menos que los 2.5 millones diarios que se producían cuando se realizó el diagnóstico. También asegura que en 2018 se producirían 8 mil millones de pies cúbicos de gas, pero en diciembre del año pasado la producción no llegaba a 2,500 millones. Si el aumento en la producción hubiera sido el esperado, el gobierno afirmaba que el crecimiento económico de México sería un punto porcentual más alto que en el momento de la reforma, pero como eso no sucedió, no debe sorprender que en 2018 el PIB haya crecido 2%, más de un punto porcentual menos que en 2012[2].
Aunque no ha cumplido sus objetivos más escandalosos, no se puede inferir inmediatamente que la Reforma fue inútil, que hay que revertirla. Arturo García Bello, miembro del consejo consultivo del IPADE, explica -en un reporte publicado por Deloitte[3]- que la drástica caída a nivel mundial en los precios del petróleo entre 2014 y 2016 es una de las causas de la caída en la producción de Pemex. Su presupuesto cayó, lo que volvió imperante enfocar su inversión en los campos con costos de producción rentables y dejar en pausa otros proyectos relevantes. Además, el sistema de Ronda cero resultó en que las empresas privadas solo obtuvieron el 17% de las reservas asignadas, así que la preponderancia de Pemex se garantizó y con ello la ineficiencia del sector.
Entonces no se debería pensar en revertir la Reforma energética, sino en ampliarla. En lo teórico, es un avance que la Reforma haya permitido que al menos una parte del riesgo de la inversión en exploración y extracción ya no recaiga sobre el gobierno. Las asignaciones y contratos están sujetos a auditorías y pueden ser consultados por los ciudadanos en cualquier momento, y la creación de la Comisión Nacional de Hidrocarburos -un organismo regulador autónomo- hace menos probable que haya corrupción en las nuevas licitaciones. Si observamos los datos también hay cosas alentadoras. La reforma ha resultado en más de cien contratos con empresas privadas que en su conjunto valen alrededor de 160 mil millones de dólares. Tan solo por los contratos con dos empresas (Ogarrio y Cárdenas-Mora), el gobierno mexicano ha recibido 2 mil 296 millones de dólares[4]. Estos datos son la evidencia de lo que Duncan Wood -director del Instituto México del Centro Woodrow Wilson- señala como el logro más importante de la Reforma: la liberalización del mercado. La participación de empresas privadas fomenta la competencia, lo que se traduce en más producción, de mejor calidad y a menor costo; en otras palabras, más eficiencia.
La Reforma energética y López Obrador
Ya desde 2015 Andrés Manuel López Obrador había expresado su inconformidad con la Reforma energética. En un evento en el municipio Luis Moya, en Zacatecas, aseguró que la Reforma había prometido inversión, más trabajos y menores precios de los energéticos, pero que, luego de dos años, no había “registro de algún beneficio para el pueblo de México”[5]. Según él, la Reforma provocó que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dejara de recibir 500 mil millones de pesos, debido a que un grupo de personas hacía “negocio con la compra de gasolina en el extranjero” y no se construyeron refinerías.
[1] Todas las referencias al documento oficial (o diagnóstico) se refieren a la explicación detallada de la reforma publicada por el gobierno y disponible en http://reformas.gob.mx/wp-content/uploads/2014/04/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf
[2] PIB de México crece 2% en 2018; la expansión más modesta desde 2013, de Ana Karen García, en El economista, 30 de enero de 2019 ().
[3] Reforma energética: ni fracaso total, ni éxito absoluto, de Arturo García Bello, en Deloitte (https://www2.deloitte.com/mx/es/pages/dnoticias/articles/reforma-energetica-ni-fracaso-ni-exito.html)
[4] El Sabueso: AMLO dice que la Reforma Energética es un fracaso, ¿pero qué ha dejado a favor y en contra su aprobación?, de Yuriria Ávila, en Animal político, 24 de abril de 2019 (https://www.animalpolitico.com/elsabueso/reforma-energetica-amlo-fracaso-resultados/).
[5] Redacción de la página web oficial de Andrés Manuel López Obrador. 2015. Exhibe AMLO que gobierno de Peña a 2 años de promulgar reforma energética no registra beneficios para mexicanos. Tomado de https://lopezobrador.org.mx/temas/reforma-energetica/